pismo strony nie zawiera wyraźnego wniosku...

Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.), dalej w skrócie u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Zasadą jest, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.).
Doprecyzowanie przesłanek umorzenia należności z tytułu składek zawiera przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z tym przepisem Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Przepisy rozporządzenia Rady EWG nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U.UE L71.149.2; Dz. U.UE-sp.05-1-35 z późn. zm.) służą do rozstrzygnięcia kolizji, w razie sprzeczności wynikającej z zastosowania różnych ustawodawstw, bądź ustalają właściwe podmioty zobowiązane do świadczenia, w razie sporu negatywnego. Powyższe normy są adresowane do pracowników podejmujących pracę w różnych państwach członkowskich, przy czym pojęcie pracownika jest definiowane na podstawie ustawodawstwa mającego zastosowanie w sprawie. Podstawowym wyznacznikiem wskazującym właściwe ustawodawstwo jest miejsce wykonywania pracy. Zgodnie z art. 13 ust. 2a rozporządzenia - pracownik zatrudniony na terytorium jednego państwa członkowskiego UE podlega ustawodawstwu tego państwa, nawet jeżeli zamieszkuje na terytorium innego państwa członkowskiego lub jeżeli przedsiębiorstwo lub pracodawca, który go zatrudnia, mają swoją zarejestrowaną siedzibę lub miejsce prowadzenia działalności na terytorium innego państwa członkowskiego. Jest to zasada lex loci laboris. Miejsce wykonywania pracy, czyli państwo, w którym jest ona wykonywana, jest więc tym czynnikiem, który decyduje o zastosowaniu określonego ustawodawstwa państwa członkowskiego w zakresie przepisów o ubezpieczeniach społecznych.
Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze treść art. 83a ust. 1 u.s.u.s., w myśl którego prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie.
W piśmie datowanym na (...) maja 2011 r. (data wpływu do organu - 20 maja 2011 r.) T.J. zwrócił się o "umorzenie mojego zadłużenia z tytułu nie odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne". Podał jednocześnie, że za sporny okres (wynikający z decyzji z dnia (...) października 2010 r.) odprowadził składki na ubezpieczenia społeczne w miejscu wykonywania działalności gospodarczej na terenie Republiki Francuskiej, co było związane z faktem przeniesienia aktywności zawodowej i ustawowym obowiązkiem regulowania składek w miejscu rzeczywistego prowadzenia działalności gospodarczej. Strona zakwestionowała zatem zasadność obciążenia jej obowiązkiem odprowadzenia składek, których nie uiściła na terenie Polski. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyjął bez dodatkowych ustaleń, że pismo to stanowi wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w rozumieniu art. 28 u.s.u.s. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę kwalifikacja ta nie była jednak prawidłowa.
Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych zbyt pochopnie poczynił takie ustalenie. Było to w zasadzie jedyne popełnione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w niniejszej sprawie uchybienie, jednakże na tyle istotne i brzemienne w skutkach, że zaważyło na ocenie prawidłowości całego postępowania przeprowadzonego przez organ, a w szczególności na ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) listopada 2011 r. nr (...) oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia (...) lipca 2011 r. nr (...).
W codziennej praktyce zarówno wielu organów administracji publicznej, jak i sądów administracyjnych zdarzają się przypadki, że osoby, na które decyzją organu administracji publicznej nałożono określone obowiązki (o charakterze pieniężnym bądź niepieniężnym) składają odwołania lub skargi, a także innego rodzaju pisma procesowe, w których wnoszą o "umorzenie" nałożonych obowiązków czy też o "umorzenie sprawy", po czym przytaczają argumentację kwestionującą zasadność nałożonych obowiązków. Taki sposób redagowania pism procesowych, zwłaszcza przez osoby nie posiadające fachowej wiedzy prawniczej, nakłada na organy administracji publicznej oraz na sądy administracyjne przede wszystkim obowiązek wnikliwego ustalenia treści żądania strony. Jest to szczególnie istotne w przypadkach, gdy dane pismo można zakwalifikować jako wniosek (podanie) o wszczęcie różnych postępowań administracyjnych lub gdy - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - argumentacja i zarzuty podniesione w uzasadnieniu pisma nie odpowiadają literalnej treści żądania strony.
Analiza przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, wymienionych w art. 28 u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wskazuje, iż nie ma wśród nich okoliczności pozwalającej na zastosowanie wobec strony tego rodzaju dobrodziejstwa w przypadku, gdy domaganie się odprowadzenia składek przez stronę okaże się niezasadne z przyczyn materialnoprawnych. Są to przede wszystkim przesłanki dotyczące szczególnie trudnej sytuacji życiowej, zdrowotnej, gospodarczej, majątkowej wnioskodawcy, braku możliwości wyegzekwowania zaległych świadczeń czy braku możliwości wyegzekwowania kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Analiza tych przesłanek wskazuje również, że strona nie uzyska umorzenia należności z tytułu składek poprzez zakwestionowanie ich zasadności.
Z uwagi na powyższe, złożenie w niniejszej sprawie przez skarżącego wniosku o "umorzenie zadłużenia", z uwagi na okoliczności podniesione w jego uzasadnieniu, wcale nie musiało oznaczać, że skarżący domagał się umorzenia należności z tytułu składek w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwłaszcza że w toku całego postępowania administracyjnego jak i w skardze nie podniósł żadnego argumentu wskazującego na istnienie którejkolwiek z przesłanek pozwalających na zastosowanie tego przepisu.
Nie ulega wątpliwości, że pismo skarżącego z dnia (...) maja 2011 r. nie stanowiło odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) października 2010 r. nr (...), ustalającej istnienie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Jednakże z uwagi na argumentację zawartą w tym piśmie, w niniejszej sprawie w grę wchodziło zastosowanie trybu z przywołanego wcześniej art. 83a u.s.u.s. Ewentualne wykazanie przez skarżącego odprowadzenia składek za sporny okres na terenie innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej mogłoby bowiem doprowadzić do ponownego ustalenia istnienia (bądź nie istnienia) zobowiązania stwierdzonego decyzją Zakładu z dnia (...) października 2010 r. nr (...).
Podnoszona przez skarżącego kwestia odprowadzenia składek w Republice Francuskiej, gdzie miał on w spornym okresie prowadzić działalność gospodarczą, była przedmiotem jedynie marginalnego zainteresowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji organ praktycznie w ogóle nie zajął stanowiska w tym zakresie. Natomiast przed wydaniem decyzji w drugiej instancji Zakład wezwał pełnomocnika skarżącego do udokumentowania nowych dotychczas nie wyjawionych faktów oraz powstania okoliczności mających wpływ na rozpatrzenie odwołania, a także przesłał do wypełnienia formularz oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej. Należy jednak zwrócić uwagę na zawarte w tym formularzu pouczenia, w myśl których "podane w oświadczeniu informacje służą do oceny wniosku o udzielenie ulgi, zmianę warunków udzielonej ulgi, utrzymanie w mocy udzielonej ulgi lub umorzenie należności z tytułu składek", zaś jako możliwą treść żądania należało wskazać odpowiednio: "umorzenie, rozłożenie na raty należności z tytułu składek, odroczenie terminu płatności składek, zmianę warunków lub utrzymanie w mocy umowy o rozłożenie na raty należności z tytułu składek, zmianę warunków lub utrzymanie w mocy umowy o odroczenie terminu płatności składek." Oznacza to, że Zakład w istocie nie brał pod uwagę możliwości innego zakwalifikowania pisma skarżącego z dnia 5 maja 2011 r. aniżeli jako wniosku o umorzenie należności w rozumieniu art. 28 u.s.u.s. W szczególności nie brał pod uwagę możliwości rozpatrzenia go w trybie przewidzianym przez art. 83a ust. 1 tej ustawy.
Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63 k.p.a., jest zasada ograniczonego formalizmu, nie tylko w zakresie formy lecz również i treści podania (wniosku). Stosownie bowiem do art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają bowiem na stronę ponad wskazania zawarte w przywołanym przepisie innych szczególnych wymogów co do treści podania po to, by sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. W szczególności strona we wniosku wszczynającym postępowanie nie jest obowiązana do wskazania podstawy prawnej żądania, lecz wyłącznie do określenia zdarzeń, na których wniosek opiera. Do organów orzekających należy bowiem zastosowanie właściwej normy prawnej pozwalającej na rozstrzygnięcie wniosku strony zgodnie z jej wolą. Żaden bowiem przepis procedury administracyjnej nie zobowiązuje strony do wskazania podstawy prawnej swego żądania, a co więcej podstawa prawna ujęta w podaniu nie jest wiążąca dla organu, który samodzielnie dokonuje kwalifikacji prawnej podania i wyboru właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia.