sty 28 2015

uchybienia terminu do wniesienia odwołania...


W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania spornego aktu lub czynności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej także: p.p.s.a.).
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga E. J.- prowadzącego Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "A." z siedzibą w B. przy ul. T., zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia (...) marca 2011 r., nr (...), stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania - narusza przepisy prawa, w tym w szczególności przepis art. 134 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezes NFZ - wydając sporne postanowienie z dnia (...) marca 2011 r. - dopuścił się również obrazy przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy zauważyć na wstępie, iż w świetle przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu.
W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny przyjmuje się, iż przepis art. 154 ustawy o świadczeniach wyznacza moment, w którym sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną. Dzieje się to z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej. Ustawa o świadczeniach wyraźnie bowiem stanowi, że po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 3 cyt. ustawy). Należy więc uznać, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, w którym organ rozpatruje złożone przez świadczeniodawcę odwołanie, jest postępowaniem, do którego zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. (tak m.in. G. Machulak, A. Pietraszewska-Macheta (w:) K. Baka, G. Machulak, A. Pietraszewska-Macheta, A. Sikorko, Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, ABC, 2010, System Informacji Prawnej LEX).
Warto wskazać jednocześnie, iż w orzecznictwie wyraźnie przyjmuje się, że postępowanie prowadzone przez komisję konkursową, zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej, uregulowanych w Kodeksie cywilnym (art. 66 § 1 i nast. oraz art. 72 § 1 k.c.). Rozstrzygnięcie tego postępowania przez komisję nie jest niczym innym, jak wyborem najkorzystniejszej oferty (ofert) przez zamawiającego. W konsekwencji w orzecznictwie przyjęto, że postępowanie prowadzone przez komisję konkursową nie jest postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a "rozstrzygnięcie" tej komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. W tej sytuacji, sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Mając powyższe na względzie, w judykaturze stwierdzono zatem, iż w całym postępowaniu prowadzącym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mamy do czynienia z dwoma etapami: cywilnoprawnym i administracyjnoprawnym. Postępowanie administracyjne w tej sprawie jest postępowaniem mającym na celu weryfikację rozstrzygnięcia (wyboru lub odrzucenia ofert) dokonanego przez komisję, prowadzonym według zasad Kodeksu postępowania administracyjnego (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny (w:) postanowieniu z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 330/06, LEX nr 325383).
W tej sytuacji uznać należy, że Prezes NFZ, rozstrzygając sprawę zainicjowaną odwołaniem skarżącego oferenta z dnia (...) stycznia 2011 r., wniesionym od pisma (nazwanego przez stronę - "postanowieniem") Dyrektora (...) Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia (...) stycznia 2011 r. informującego o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, zobowiązany był - zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a. - jednoznacznie ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodziła w ogóle dopuszczalność odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach.
Jak stanowi wspomniany przepis art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
W literaturze podkreśla się, że przyjęta w art. 134 k.p.a. kolejność, w jakiej dokonuje się kontroli wymogów formalnych odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne. Wyodrębnienie przesłanki terminu wniesienia środka prawnego i umieszczenie jej w drugiej pozycji - wskazuje, że pierwsze czynności organ II instancji powinien skoncentrować na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero w sytuacji pozytywnego wyniku tych czynności. Dla organu odwoławczego oznacza to, że nie ma on w tym zakresie możliwości wyboru rozstrzygnięcia (por. m.in. G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Komentarz do art. 104-269, LEX 2010, teza 3 komentarza do art. 134 k.p.a. i cyt. tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1463/04, niepubl., a także wyrok NSA z dnia 5 maja 2001 r., I SA 556/01, niepubl., czy też wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r., III SA 898/97, niepubl.).
Należy zauważyć, iż negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niewątpliwie podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to m.in.: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. ze względu na fakt, iż czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, czy też ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego.
Mając powyższe na względzie, warto zauważyć, iż ustawodawca wyraźnie wskazał w przepisie art. 154 ust. 1 zdanie 2 ustawy o świadczeniach, że odwołanie świadczeniodawcy dotyczące rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, wniesione do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu po terminie ustawowym (a więc po terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu tego postępowania), nie podlega rozpatrzeniu. W tej sytuacji, jak się wydaje, uznać trzeba, że w cyt. ustawie przesądzono, iż skuteczny adwokat łódź w sytuacji niedopełnienia przez stronę skarżącą wspomnianego 7-dniowego terminu do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia komisji, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach.
Oznacza to, zdaniem Sądu, że Dyrektor (...) Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, rozstrzygając sprawę w wyniku wniesienia przez skarżącego odwołania z dnia (...) stycznia 2011 r., zobowiązany był w niniejszej sprawie przede wszystkim zbadać powyższą okoliczność (terminowość owego odwołania), zaś Prezes NFZ, rozpatrując w dalszej kolejności odwołanie od pisma Dyrektora (...) Oddziału Wojewódzkiego z dnia (...) stycznia 2011 r. - jednoznacznie ustalić, czy zachodziła w ogóle dopuszczalność stosownego odwołania, a nie skupiać swoją uwagę wyłącznie na badaniu terminowości wcześniejszego odwołania (tekst jedn.: odwołania strony skarżącej wniesionego od rozstrzygnięcia Komisji konkursowej do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu).
Z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia (...) marca 2011 r. Prezes NFZ stwierdził, że skarżący, składając odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego do Dyrektora (...) Oddziału Wojewódzkiego NFZ, przekroczył ustawowy termin 7 dni, co - zdaniem organu odwoławczego - dało pełną podstawę do wydania, w oparciu o przepis art. 134 k.p.a., postanowienia stwierdzającego wniesienie odwołania z uchybieniem terminu.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, należy przyjąć, iż organ odwoławczy, w ramach swojej oceny, nie zajął się ani kwestią dopuszczalności odwołania strony od pisma Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, ani nawet kwestią terminowości tego środka odwoławczego, lecz dokonał wyłącznie pobieżnej, słabo zresztą uzasadnionej, analizy kwestii terminowości odwołania się strony od rozstrzygnięcia Komisji konkursowej do Dyrektora (...) Oddziału Wojewódzkiego NFZ.
W niniejszej sprawie Prezes NFZ, wydając postanowienie w trybie przepisu art. 134 k.p.a., nie poprzedził swojego rozstrzygnięcia dokładnym wyjaśnieniem stanu faktyczno-prawnego, albowiem zamiast ustalić wpierw, czy odwołanie strony skarżącej jest w ogóle dopuszczalne, w sposób zupełnie niezrozumiały dla Sądu, skupił się na okolicznościach związanych jedynie z terminowością odwołania strony od wyników konkursu. Stwierdzając w konsekwencji, że skarżący oferent przekroczył ustawowy termin określony w przepisie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Prezes NFZ uznał, że rzekomo okoliczność ta dawała podstawę do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a.
W ocenie Sądu, należy stwierdzić w tej sytuacji, iż wydając sporne postanowienie z dnia (...) marca 2011 r., Prezes NFZ dopuścił się w konsekwencji ewidentnej obrazy przepisów art. 134 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

prawnik : :